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Ancien député de la 5ème circoncription des Français de l'étranger
Andorre, Espagne, Monaco & Portugal
 

Paquet énergie climat: Le rapport critique de la cour des comptes

En décembre 2013, la Cour des comptes a remis au Président de l’Assemblée Nationale, Mr Claude Bartolone, un rapport sur l’efficacité de la politique climatique française et notamment sur la pertinence de l’application du PEC (Paquet énergie climat).

Vous pouvez retrouver ci-dessous une note proposée sur la remise de ce rapport.

Aussi, dans le cadre des Questions écrites au gouvernement, j’interroge le ministre de l’écologie, Monsieur Philippe Martin sur les conséquences à tirer de ce rapport et des évolutions éventuelles dans le calendrier et les objectifs français en matière climatique.  Retrouvez le lien de ma question écrite.

 

Note sur le rapport de la Cour des Comptes sur la politique d’application de la France du Paquet Energie Climat

L’objectif de ce rapport est d’étudier l’efficience et l'efficacité des instruments de la politique française sur l’application du paquet énergie climat (PEC). Les résultats et les impacts de cette politique seront abordés.

1 - Une analyse à visée évaluative d’un ensemble complexe : le Paquet énergie climat.

Le rapport constate tout d’abord que les 3 différents objectifs (les 3*20 : faire passer la part des énergies renouvelables dans le mix énergétique européen à 20 % ; réduire les émissions de CO2 des pays de l'Union de 20 % ; accroître l'efficacité énergétique de 20 % d'ici à 2020) sont interconnectés. Ces objectifs peuvent ainsi, soit se conforter et se renforcer mutuellement, soit, parfois, se contrarier. Ils se confortent, par exemple, lorsque l’amélioration de l’efficacité énergétique contribue à la baisse des émissions de CO2. À l’inverse, ils peuvent se contrarier lorsque, par exemple, le développement des énergies renouvelables conduit à ce qui est appelé une « carbonation paradoxale ». C’est notamment le cas à cause de l’intermittence des énergies renouvelables qui nécessitent parfois des énergies de soutien qui peuvent être plus fortement carbonée.

Le rapport montre que l’évaluation du Pec a été rendu difficile par la multiplication des objectifs à atteindre en fonction de la puissance du pays. Ainsi la France a comme objectif pour 2020 : -14 % d’émission de GES par rapport à 1990 (hors système de permis négociables) et 23 % d’EnR. Aussi, ce qui a nui à la poursuite des objectifs est que chacun est, par ailleurs, resté maître de la définition et de la poursuite de ses objectifs et horizons, dès lors du moins qu’ils respectaient ceux du PEC. Tout comme ses partenaires, la France n’a pas manqué de mettre en oeuvre sa propre politique, dont certains des objectifs étaient même plus ambitieux que ceux que l’Europe lui avait attribués.

C’est cette multiplication des objectifs et des horizons qui a été un obstacle à l’évaluation et un risque pour une mise en œuvre cohérente.

2 - France : un mix énergétique déjà parmi les moins carbonés

La France a une économie parmi les moins carbonées d’Europe. Rapportées au PIB, les émissions françaises représentent ainsi moins des 2/3 de la moyenne de l’Union européenne ou des émissions de l’Allemagne, à peine plus de la moitié de celles des Pays-Bas.

Ainsi, les GES en France proviennent essentiellement des transports (28%), dont 95% au seul transport par route. L’industrie représente 22% et l’agriculture 21% (contre seulement 9% en moyenne dans les autres pays d’Europe). Le logement et les activités de service sont e quatrième émetteur avec 18% des GES.

3 - La défaillance des deux outils européens : le marché du carbone et la capture et stockage du carbone

Le système d’échange de quotas européens (SCEQE) est le principal outil européen pour réduire les émissions de GES. Les résultats sont décevants puisqu’il n’a pas réussi à faire émerger un prix du carbone à la hauteur des objectifs de réduction des émissions qui lui avaient été fixés.

L’autre instrument de régulation, le captage et stockage du CO2 (CSC), l’échelon européen a également été privilégié pour développer les projets. Ses incertitudes techniques, la faible rentabilité des projets du fait du bas prix du carbone et le modeste soutien des Etats ont contribué à ce qui est aujourd’hui un échec avéré.

L’échec de ces deux outils a été causé essentiellement par l’absence d’un prix établie et significatif de la tonne de carbone

4 - Les outils français de la politique de transition énergétique : une diversité insuffisamment coordonnée et évaluée

Le rapport considère que les mesures prises par la France pour la mise en place du PEC (mesures réglementaires, fiscales ou financière) ont souffert d’une insuffisante évaluation de la part de l’Etat.

Ainsi, des situations de rente, voire de véritable « bulles » financières, ont parfois été créées, toujours financées par le consommateur ou le contribuable. (Exemple du rachat de l’´électricité photovoltaïque ou l’exemple inverse du faible impact financier du fond chaleur).

Les montants en jeu sont importants : actuellement et selon les dernières données disponibles, de l’ordre de 37 Md€ d’investissements énergétiques chaque année, qui sont soutenus par près de 20 Md€ de crédits publics ou liés (tarifs, CSPE, prêt bonifiés..), dont 3,6 Md€ de crédits budgétaires d’État. Or ces montants ne sont encore que très imparfaitement connus. Il est, en particulier, indispensable que le document de politique transversale « Lutte contre le changement climatique », annexé au projet de loi de finances, soit profondément amélioré, afin que la représentation nationale puisse disposer d’une information transparente et fiable sur l’action de l’État.

5 - Une nécessité : renforcer l’interministérialité

La nature interministérielle et transversale du PEC pose des problèmes de pilotage et de gestion à l’Etat. Le processus de décision, l’organisation administrative, la coordination et l’évaluation doivent être améliorés.

Le rapport propose :

Que le processus de concertation soit confié à un organisme tel que le Commissariat général à la stratégie et à la prospective.

Que le fonctionnement du comité interministériel du développement durable soit optimisé, grâce à un secrétariat permanent ayant une réelle autorité et relevant de la direction générale de l’énergie et du climat. Le comité devrait être réuni régulièrement sous l’autorité du premier ministre.

6 - France : des résultats positifs ont été obtenus, mais les objectifs 2020 seront difficiles à atteindre

Baisse des GES :

Depuis 2005, les émissions de GES ont baissé de 13% en France. La stabilisation sur la période 2008-2012 par rapport à 1990 sera effective et les objectifs dépassés. Les évolutions sont différentes selon les secteurs :

Industrie : Forte baisse des gaz autre que le CO2, en raison aussi de la crise économique.

Agriculture : Baisse limitée via l’amélioration des pratiques culturales.

Logement-tertiaire : Pas de réelle tendance à la baisse. Fluctuations annuelles en fonction de la rigueur du climat.

Transport : Hausse de 1990 à 2004. La baisse depuis 2004 n’a pas encore permis d’atteindre les niveaux de 1990.

Les objectifs semblent donc atteignables, mais il faudrait pour cela des objectifs volontaristes important. Aussi, une reprise de l’activité économique risque de fragiliser cette perspective.

Développement des EnR :

La proportion des Enr passe de 9,6 à 13,1% au global. Le photovoltaïque a tiré son épingle du jeu au début à l’inverse a production d’électricité et de chaleur affichent un retard important.

Pour l’horizon 2020, du fait de ce retard, atteindre les objectifs supposerait que l’accroissement de production annuelle d’énergie à réaliser d’ici là soit six fois ce qu’il a été entre 2005 et 2011 pour l’électricité renouvelable et sept fois pour la chaleur renouvelable. Devant cette situation et au vu de telles tendances, l’atteinte des objectifs globaux pour 2020 en matière d’énergies renouvelables apparaît ainsi difficile.

7 - Europe : une meilleure efficacité énergétique, les ambiguïtés de « l’Energiewende » allemande

Tous les pays européens constatent la baisse de leurs émissions de GES. Il n’en reste pas moins que la France reste un des pays les moins émetteurs de GES européens. L’Allemagne et sa politique énergétique sont souvent valorisés mais pour lutter contre l’intermittence des EnR, elle doit faire appel à des énergies de soutien et donc renoncer à la réduction de ses émissions. L’Allemagne reste un très grand émetteur, 1,8 fois plus que la France.

La politique de soutien à ces énergies intermittentes rend parfois erratiques les prix de rachat proposés qui vont jusqu’à être négatifs. Cela met actuellement fortement en péril la rentabilité des centrales au gaz, pourtant nécessaires pour produire une électricité de soutien faiblement carbonée.

8 - La nécessité d’un effort considérable d’investissement

L’effort énergétique pour la transition énergétique sera important, et suppose une augmentation des investissements dédiés à l’énergie que l’on peut estimer être, selon les différents scénarios retenus, comprise entre 0,5 et 2 points de PIB. Par rapport à la situation actuelle et aux 37 Md€ aujourd’hui consacrés aux investissements énergétiques, il s’ensuivrait un accroissement, variant entre + 30 % et un doublement, dont il faudra trouver le financement.

Cet investissement ne permettra pas seul de dynamiser et de créer une nouvelle politique industrielle. Le développement ou la consolidation d’une filière industrielle supposent que des conditions soient impérativement réunies - loyauté de la concurrence internationale, stabilité des règles et des incitations, délai de mise en place d’une capacité de production, notamment - qui ne se limitent pas à l’investissement, même massif, dans les biens qu’elles sont appelées à produire.

9 - Des choix à assurer, des incertitudes à lever : développer les outils de simulation

10 - Répondre au défi de l’intermittence

Il est important de s’adapter à l’intermittence des EnR, sans quoi le développement devient un facteur de désorganisation énergétique. Ainsi, le développement des EnR requiert le renforcement des réseaux et le développement de leur interconnexion. Ensuite, les questions du stockage de l’énergie et de la gestion des réseaux apparaissent comme des enjeux cruciaux et coûteux, pourtant très largement mésestimés. De façon générale, la transition suppose des technologies en rupture, dont la maturité, le plus souvent espérée et présumée par les divers scénarios à l’horizon d’une ou deux décennies, doit être interrogée.

Des dispositifs de compléments doivent aussi être envisagés : d’électricité et donc interconnexions renforcées, centrales de « back up » … Cela implique des problématiques de coûts mais aussi de hausse des émissions.

11 - Aller vers des coûts complets et systémiques de l’énergie

12 - Organiser l’effort autour des usages de l’énergie plutôt que de sa seule production

Le PEC est mal adapté à la situation française (grosse présence du nucléaire) et où la diminution en valeur relative est donc plus difficile.

Le facteur démographique en France (plus dynamique) est aussi un obstacle supplémentaire.

La politique de transition énergétique française, largement tournée vers la production d’énergie électrique renouvelable, reste très insuffisamment soucieuse des progrès qui pourraient être réalisés dans des usages beaucoup plus efficaces de l’énergie. De surcroît, essentiellement centrée en ce domaine sur le logement, elle se préoccupe trop peu des autres secteurs. Ceci est particulièrement vrai des transports, pourtant premier émetteur de CO2, et de l’agriculture, dont les émissions de GES autres que le CO2 sont très significatives.

Il apparaît donc nécessaire de beaucoup plus organiser l’effort autour des usages de l’énergie, plutôt que de, paradoxalement, le focaliser à l’excès sur celui de sa seule production, d’ores et déjà, en France, peu carbonée.

13 - Pour lutter contre le changement climatique, plutôt faire le choix de réduire l’empreinte carbone

 

Recommandations

La Cour formule les recommandations ci-après :

Recommandation 1 :

- réaffirmer le rôle et rénover le fonctionnement du comité interministériel pour le développement durable. Son secrétariat permanent devrait relever du ministre chargé de l’environnement et du développement durable et être assuré par la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC). Le commissariat général au développement durable pourrait être supprimé ;

Recommandation 2 :

- dans le document de politique transversale de « lutte contre le changement climatique, », annexé à la loi de finances, présenter de façon transparente et méthodologiquement fiable les résultats et les moyens de cette politique, en identifiant ceux qui relèvent du Paquet énergie climat (PEC) ;

Recommandation 3 :

- charger le commissariat général à la stratégie et à la prospective (CGSP) du débat et de la concertation sur la transition énergétique, et de la mise au point des outils de simulation nécessaires ;

Recommandation 4 :

- regrouper et simplifier les différents dispositifs de soutien et d’accompagnement. Une fois définis et correctement quantifiés, ils devront demeurer stables, afin de permettre aux acteurs de s’engager dans des investissements de longue durée ;

Recommandation 5 :

- intensifier la politique de recherche et de réalisation de démonstrateurs dans les domaines qui constituent des verrous technologiques au développement des énergies renouvelables ;

Recommandation 6 :

- revoir les méthodes de soutien et de financement de la politique de développement des énergies renouvelables, en intégrant les coûts complets systémiques dans le calcul économique (la Cour réitère ici ses recommandations contenues dans son rapport public thématique1 de juillet 2013 sur cette politique) ;

Recommandation 7 :

- au-delà des moyens déjà engagés dans la politique concernant le logement et le secteur tertiaire, accroitre les moyens de la politique d’efficacité énergétique, tout particulièrement dans :

a. les transports, où l’effort principal doit porter sur la route ;

b. l’agriculture, pour laquelle il faut inciter à la diminution de l’utilisation des engrais, développer la politique de la forêt et de l’utilisation des sols ;

c. la politique de « l’État exemplaire », où il s’agit de rattraper un retard important ;

Recommandation 8 :

- adopter, pour le futur Paquet énergie-climat, un unique objectif quantifié : la diminution des émissions de gaz à effet de serre dans l’atmosphère, les autres objectifs devant lui être subordonnés ;

Recommandation 9 :

- privilégier la réduction de l’empreinte carbone plutôt que celle des émissions nationales.

 

 

durable - travail_parlementaire
17/02/2014